摘要：宣扬民主与批判民主,一直是西方政治思想史上两条并行的主线。然而这些站在不同阵营的学者、思想家,在反思西方民主之时,往往回避了一个至关重要的部门所享有的至关重要的权力,即货币当局的货币权力。尤其是对于宪法学的研究而言,这种忽略导致了理论上的致命缺陷——使一种不受制约的权力得以存在。在现当代社会,而货币权力的不受控制已经成为侵蚀民主根基的毒素。不过自上世纪30年代以来,在政治经济学领域,一些睿智的学者开始剖析货币权力的潜在统治力,并逐渐影响到宪法学的研究,由此催生了一个新的研究领域,即货币宪法学。货币宪法学所研究的内容主要是货币当局的宪法地位,货币发行权的宪法属性,货币权力的配置与规范,货币权力与人民财产权之间的冲突与协调,货币权力与通胀、赤字以及公债之间的张力,中央银行的独立性,等等。
一、基于部门宪法的理路
部门宪法理论受到台湾学者苏永钦教授等人的关注,并认为部门宪法乃是“从社会部门的认知,去探求宪法的规范。从部门的宪法规范,再回头去整合宪法的价值秩序,确认基本权的核心内容。”[1](p1-16)至于划分部门宪法的标准,则在于一个承担着某种必不可少的主要功能的社会或政府部门的存在,或者存在某种客观需求及利益事实。(p23-32)湾学者对财政宪法、教育宪法、军事宪法等部门宪法所展开的研究,以及货币宪法概念在西方的提出,基本上沿循了这一理路。
货币宪法最早是由布坎南(Geoffrey Brennan)、耶格尔(L.B. Yeager)、弗里德曼(Milton Friedman)等人提出,这一概念的提出基于两个客观的政治金融命题:一是随着凯恩斯主义的兴起,国家干预无孔不入,财政重负亦日积月累,而政府则积极的通过超发货币的方式获取收入,以缓解财政压力,结果带来恶性通货膨胀;一是随着金银本位的废止,中央银行的货币发行权摆脱了外在的纪律约束,化为吞噬人民财产的利维坦。面对这一历史事实,货币宪法担负起了规范法秩序,“规划国家的组织体系,实践人民基本权的保障”(p2)之目的的任务,其途径则是对金融怪兽的行为施以宪法性约束。
货币宪法学作为一个学科领域,有自己独特的研究对象和研究内容,所以没有为经济宪法或者财政宪法所吸收,而是成为了一个独立的学科。货币宪法既有别于市场的调控与管理,与政府的财政收支行为也不完全重合。经济宪法概念最早由“弗莱堡学派”的欧肯(Walter Eucken)、伯姆(Franz B?hms)等人引入,用以检讨德国社会从魏玛到纳粹时期的整体失败。其所关注的重点在于法律对市场环境所产生的影响,并认为如同政府的行为应当遵守政治宪法一样,经济体系也应受到一部经济宪法的规范,所有会对市场法律环境产生影响的决定,都应遵从经济宪法。(p4-5)立宪主义层面上的“财政宪法”一词同样由布坎南等人提出,源于他所使用的“财政-货币宪法(fiscal-monetary constitution)”一词,(p234)并试图通过“财政宪法”来规范政府的公共收支,尤其是规范政府通过公债获取的收入。在财政宪法学的研究中,税收、财政、预算等成为了研究的重心。而货币宪法所关心的主要是货币权力与货币权利之间的宪法关系,探讨发生于货币政策的制定、执行以及货币发行行为的宪法规制,探讨通货膨胀、财政赤字等的宪法意义,显然不同于经济宪法和财政宪法。
二、货币宪法的立论基础
人民主权原则也就是通常所说的民主,它被看作最能保证政治平等、保护自由、维护公共利益、满足公民的需要以及促进道德的自我发展并做出顾及到每个人的利益的有效决策的政治制度。对这些不同目标的重视可能会影响民主制是否主要被看作是一种公众权力(自治与自我管理)的形式,或者它是否可以被看作是有其他人(比如选出的代表)支持决策的一种结构。(p404)在民主政体下,人民是政治权力合法性的唯一来源。只有由人民委托、认可的政府才是合法政府。如果政府滥用权力,侵害人民的权利,人民便可收回政府权力,重新建立代表他们意志的新政府。而宪法的一项基本职能就是确保人民主权得以落实。
正如史提芬·霍维茨教授所说,货币堪称市场的血液,而拥有货币发行权的当局也已经成为当今社会最具统治力的部门,弗里德曼更是把中央银行看作立法、行政、司法之外的第四种权力(p155-183)。货币权力作为一项事关全体人民的权力,其获得与行使自然应当以人民的同意为前提,而且这项权力只能由国家来行使并收到宪法的纪律性约束,从而使其受到民主与法治原则的约束。然而在人民是否将货币权力交给了国家这一问题上,至少在理论上还没有得到充分的证实,如哈耶克(Friedfrich A. Hayek)[10]、史提芬·霍维茨(Steven Horwitz)[11]等人就反对国家垄断货币发行权,而是建议将这项权力交给市场。即便在事实上,货币权力也并未完全由国家所垄断,在很多国家,这项权力都游离于宪法的规制之外。在美国,宪法将铸造货币的权力交给了国会(第1条第8款),然而1913年的美联储法案却把这一权力交给了私人银行;[1]在南非等国,中央银行同样是作为私人部门存在的;[12]在西非货币联盟,西非中央银行是西非八国共同的中央银行,很显然,该行不易受到国内法的调控,其在货币政策制定和货币发行方面的权力同样不易受到规范。
在我国,虽然《中国人民银行法》规定中央银行受国务院的领导,但我国宪法文本中却没有关于中央银行的任何规定,宪法第86条更是把央行行长置于国务院组成人员之外。至于《立法法》第8条所确立的立法保留条款,有关金融的基本制度应当制定法律,但现有法律对中央银行的职责权限所作的规定极为有限,即便是《人民银行法》的规定,也甚粗疏,从而使得中央银行成为一个相对超脱的部门,对中央银行权力进行规范也就缺少了现行法依据。因此,如何完善《宪法》、《立法法》、《人民银行法》以及相关金融立法,就成为了货币宪法学的理论任务。
三、货币宪法学的研究现状
虽然货币问题一直被讨论,但是直至目前,从宪法学角度所进行的研究却是寥寥无几。在这一研究领域中,西蒙斯(Henry Simons)、弗里德曼、布坎南、哈耶克(Friedfrich A. Hayek)和彼得•波恩霍尔兹(Peter Bernholz)等是具有重要影响的代表性人物,他们从不同的角度提出了自己关于货币权力以及货币宪法的认识。
货币学派的创始人弗里德曼认为无节制的货币发行、通货膨胀和扩张性的财政政策是存在于资本主义世界的罪恶,因此应当制定一部货币宪法,以约束货币供应当局,防止其滥用货币发行权。[13](p23)公共选择学派的代表人物布坎南、布伦南(James M. Buchanan)等人,更加重视规则的作用。他们认为授予政府发行不兑换货币(fiat money,即法定货币)的垄断权,它便能够以接近于零的成本创造具有经济价值的财产。面对利维坦政府对纳税人财产权所造成的威胁,仅仅依靠外在的货币规则并不能改变货币发行的性质,不如剥夺政府的货币发行权,或者是以“宪法性质的征税规则”取代货币政策的自由裁量空间。[14](p133-159)作为具有极大影响力的经济学家,哈耶克极力反对政府垄断货币发行权,他认为历史基本上就是政府制造通货膨胀的过程,政府就是不稳定的根源。所以应当废除政府对货币发行权的垄断,实现货币的私有化。[15](p32-36,114,135-136)此外,波恩霍尔兹、史提芬·霍维茨(Steven Horwitz)、芬恩·基德兰德(Finn Kydland)、马可·怀恩(Mark Wynne)和托马索·帕多阿-斯基奥帕(Tommaso Padoa-Schioppa)等宪法学者和经济学家,也对货币宪法以及货币权力行使问题展开了研究。
就可见的关于货币宪法的论述而言,往往都是作为立宪经济学的一部分提出的,并未将其视为独立的研究领域。虽然存在专门探讨货币宪法的着作,但多是针对一时一事所展开的研究,立足点也更侧重于财政经济领域。对于政府和人民在货币领域内的相互关系、政府在货币过程中的地位和权力等宪法上的核心问题,缺乏更深入系统的分析。如弗里德曼虽然重视宪法规则的作用,但他的研究主要集中在货币数量、货币供给、价格稳定、货币政策等领域。至于哈耶克和霍维茨等人,更加希望实现货币供应体系的完全公开和自由竞争,进而认为一部独立的货币宪法并无必要,所以对货币权力的宪法规范问题并不关心。不过人类当前面临的严重通货膨胀和经济危机,引发了宪法学家对货币问题的更多争论,尤其是波恩霍尔兹和史提芬·霍维茨等学者,以通货膨胀为主要的切入点,对货币权力问题进行了较为广泛的论述。
在国内,经济学家们对货币问题的研究已经较为深入,成果也比较丰富,如张维迎教授所作的《理解经济危机》、《危机中的选择》等文章,对货币发行与经济危机、通货膨胀等问题的关系有着较为细致的分析,他认为货币政策的不当运用才是经济危机的真正根源。宋鸿兵所作的《货币战争》三部曲,作为通俗读物,也为该问题的研究提供了重要的参考。然而目前国内,从宪法学角度对货币权力和货币宪法所作的专门研究,还极为少见。而《货币宪法、政治经济体制与长期通货膨胀》一文在国内的翻译,算得上是一次尝试。不过鉴于货币权力自身的独特意义,以及我国当前面临的严重通货膨胀,宪法学者似乎有必要对货币宪法学的相关命题进行更多的探讨。
四、货币宪法学的中国语境
2008年以来,中国整体经济面临着严峻的挑战,而每项挑战都同一个基本的因素发生关联——货币,而以下几种表现极为突出:其一,美国次贷危机的爆发引起连锁反应,中国深受其害,股市暴跌、企业倒闭、工人失业。金融危机的真正原因在于货币政策的不适当以及货币发行的无节制。宽松的货币政策吹大了市场泡沫,加剧了金融风险,而后由于某些令人措手不及的财政及货币政策,使得货币供应量剧减,市场资金链断裂,危机由此发生。[16]中国此前也一直推行适度宽松的货币政策,股市和房市的泡沫被高高吹起,因此难以抵御次贷危机的冲击。
其二,为应对金融危机,我国推出了积极的财政政策,特别是2009年4万亿的中央投资以及地方配套资金,带来货币的喷发,导致流动性过剩,物价持续上涨。虽然至今仍未见到令人信服的统计数据,但是物价上涨对群众日常生活所产生的影响是明显的,2011年上半年,居民消费价格指数(CPI)同比上涨5.4%。单就猪肉价格来看,仅2010年一年的时间,价格就飙升了57%[17],2011上半年又上升了19.2%,[18]在经历了7月份的假摔之后继续上升。几年来,决策层多次强调宏观调控的首要任务就是稳定物价,也说明了通胀的严重性。而更重要的问题是,在民主体制之下,政府巨额财政支出的法律依据难寻,而由此引发的货币喷发及通货膨胀对人民的宪法财产权造成的影响,也难以获得宪法上的论证。
其三,国家审计署2011年第35号《公告》显示,中国正面临着严重的地方债务危机。在导致地方债务膨胀的多种原因中,货币体制和货币政策的影响无法被忽视。适度宽松的货币政策迫使商业银行不断扩大信贷规模,与此同时,政府一直有着借债的冲动,二者可以说是一拍即合。然而通过融资平台公司举债导致经济风险不断向银行集中,威胁到金融安全。就西方国家的历史经验来看,不论政府以何种方式偿债,长期的债务积累都不可避免地导致通货膨胀,造成人民财富的流失,并最终影响到居民和企业部门的消费、投资行为,损害经济的健康发展。
以上现实问题都要求我们从宪法学角度对中国的财政金融体制进行重新思考与审视,并说明一部严格的货币宪法的必要性。而货币宪法的目标则是在确保货币权力的运行够促进经济发展的同时,将其侵益性降到最低,使人民的财产权更有保障。当然,货币宪法首先不是在文本上表现为一部宪法典,而应当是在现有法律文本的基础上,归纳出一套规范货币权力运行的法律规则,这也是我国宪法学研究的一个基本思路。
【注释】
[1]为了使央行摆脱国会和政府的控制,1913年的《联邦储备银行法》确立了一个基本的原则,即首先美联储不需国会拨款,而由私人出资组建,且美联储主要依靠证券利息收益来保证自给自足,从而无法避免它的自利性。事实上,美联储通过证券投资获取的收入通常是其开支的数倍。(William B. Harrison., Money Financial Institutions and the Economy, Business Publications, Inc. Plano, Texas 75075,1985, P.299.)
它们分别是贝宁、布基纳法索、科特迪瓦、几内亚比绍、马里共和国、尼日尔、塞内加尔和多哥。
【参考文献】
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{9}Friedman, Milton. Should There be an Independent Monetary Authority? {A}in L.B. Yeager (Ed.), In Search of a Monetary Constitution{C]. Oxford: Oxford University Press, 1962.
{10}{15}{英]哈耶克.货币的非国家化{M].姚中秋,译.北京:新星出版社,2007.
{11}Steven Horwitz. Do We Need a Distinct Monetary Constitution?{A]
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